2014-03-03
作者：網易財經
劉漢元委員談到，2014年中央一號文件明確提出加大農業(yè)保險支持力度，拓寬三農資金投入渠道，充分發(fā)揮財政資金引導作用，通過貼息、獎勵、風險補償、稅費減免等措施，帶動金融和社會資金更多投入農業(yè)農村，規(guī)范農業(yè)保險大災風險準備金管理，加快建立財政支持的農業(yè)保險大災風險分散機制，鼓勵保險機構開展特色優(yōu)勢農產品保險，有條件的地方提供保費補貼，中央財政通過以獎代補等方式予以支持。作為農業(yè)的重要組成部分，漁業(yè)是我國國民經濟的重要基礎，也是我國糧食安全的重要保障。針對當前我國漁業(yè)養(yǎng)殖環(huán)境和發(fā)展實際，特別是國家對漁業(yè)經濟的保障缺失，應當及時考慮建立漁業(yè)保險制度，推動漁業(yè)保險納入政策性農業(yè)保險范圍，支持發(fā)展?jié)O業(yè)互助保險，鼓勵發(fā)展?jié)O業(yè)商業(yè)保險，積極開展海水養(yǎng)殖保險，健全穩(wěn)定的漁業(yè)風險保障機制。
他指出，據農業(yè)部2014年1月15日通報，去年我國漁業(yè)經濟總產值達19920億，比上一年增長15%;全國水產品總產量6172萬噸，其中水產養(yǎng)殖產量4547萬噸，捕撈產量1495萬噸;漁業(yè)人口超過2000萬，漁民人均純收入13039元，比上年增長15.84%;漁業(yè)生產為市場提供的各類水產品已超過6000萬噸。在國際貿易中，漁業(yè)進出口總量812.9萬噸，同比增長2.58%;進出口總額289億美元，同比增長7.12%;貿易順差116.3億美元，進出口三項指標連續(xù)13年居全球之首，也多年占據我國農產品出口最大份額。漁業(yè)生產不僅是人們生存發(fā)展的重要優(yōu)質蛋白來源，更是穩(wěn)定市場物價、實現有效供給的重要保證，也是我國糧食安全的重要保障。養(yǎng)殖和捕撈作為漁業(yè)生產的兩大方式，經過35年的發(fā)展，養(yǎng)殖在漁業(yè)生產中的作用越來越突出，地位越來越重要，1978年我國漁業(yè)養(yǎng)殖與捕撈的對比關系為26 :74，到2013年已逆轉為74 :26。隨著自然漁業(yè)資源的加速枯竭，隨著全國、全球消費市場對漁業(yè)產品在量和質上的迫切需求，我國強化養(yǎng)殖，淡出捕撈，正成為漁業(yè)生產方式轉型的歷史必然。
他表示，我國地處季風氣候帶，并跨越多條地震帶，自然災害頻繁，每年因臺風、洪澇、干旱、病害等原因給漁業(yè)造成的直接經濟損失近300億。例如，2013年10月的臺風“菲特”，給我國閩、浙沿海地區(qū)的漁業(yè)生產造成了重大損失，僅浙江省寧波市一地的直接經濟損失就高達8.94億元，總的直接經濟損失保守估計約40億元。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，包括內陸淡水和海洋在內的我國水域的污染問題日益突出，赤潮、藍藻、農藥殘留、工業(yè)廢水、重金屬污染事件時有發(fā)生，每年給漁業(yè)造成的直接經濟損失在50億元以上，且呈不斷上升的態(tài)勢。我國漁業(yè)保障機制的相對薄弱，各類災害、污染持續(xù)影響并嚴重破壞了養(yǎng)殖生產秩序和整個漁業(yè)經濟的安全發(fā)展，漁民自行恢復生產能力不足，因災致貧、因災返貧現象時有發(fā)生，嚴重制約了我國漁業(yè)養(yǎng)殖和漁業(yè)經濟的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。
劉漢元委員認為，當前，地方政府及行業(yè)主管部門對漁業(yè)養(yǎng)殖保險都高度重視，并結合各自實際給予了力所能及的支持，一般采取市級統(tǒng)籌、縣級核算的模式運行漁業(yè)養(yǎng)殖保險。針對漁業(yè)風險保障需求，在地方政府的支持下，一些機構嘗試開展水產養(yǎng)殖保險試點，也取得了一些成效和經驗。從試點情況看，養(yǎng)殖戶對漁業(yè)養(yǎng)殖保險的需求非常強烈，即便是在保障力度不高的情況下，漁業(yè)養(yǎng)殖保險也受到廣大漁民的普遍歡迎。各試點地區(qū)均結合當地的優(yōu)勢養(yǎng)殖品種開展相關養(yǎng)殖保險，保障對象涵蓋了淡水、海水兩大生態(tài)系統(tǒng);品種覆蓋包括了魚類、甲殼類、貝類、藻類、軟體動物等五大類數十個品種;保險責任則涵蓋了自然災害(臺風、洪澇等)、病蟲害、環(huán)境污染(赤潮、水域污染等)、意外事故(火災、爆炸、建筑物倒塌等)等四大類數十項風險。為滿足特定保障對象對特定風險防范的需求，各地都進行了積極有益的探索，保險產品不斷創(chuàng)新，新的保險產品層出不窮，如江蘇、浙江等地甚至將氣象指數都納入保險責任范圍，既有效滿足了保障需求，又大幅降低了定損成本。而大量的保險賠款，充分發(fā)揮了保險損失補償的職能，最大限度地降低了各類災害造成的經濟損失，有力地促進了養(yǎng)殖生產的恢復和災后重建工作的開展，為漁業(yè)生產的可持續(xù)健康發(fā)展提供了資金保證和制度保證。
劉漢元委員特別指出，目前的保障能力和保障水平，與我國漁業(yè)養(yǎng)殖生產發(fā)展的內在需求存在較大差距。由于種種原因，即便在試點地區(qū)，漁業(yè)養(yǎng)殖保險也未能做到100%覆蓋。更為重要的是，保障力度相對有限，有的地方甚至采取“賠付封頂”、“限定賠案件數”等舉措，制約了保險的損失補償機制的充分發(fā)揮。同時，還有大量的非試點地區(qū)，其漁業(yè)養(yǎng)殖保險基本上處于“真空”狀態(tài)。
他認為，“三高一低”即賠付率高、費率高、運營成本高、保障水平低。受客觀因素的影響，我國漁業(yè)養(yǎng)殖保險的賠付率一直是居高不下，在可以預見的未來，該賠付率依舊有上升的可能。就費率而言，目前各地各漁業(yè)養(yǎng)殖產品形態(tài)的一般費率維持在5%上下的偏高狀態(tài)，漁民此項承受壓力較大，如果剝離財政的支持力量，則會極大地削弱漁民的參保意愿。另外，漁業(yè)養(yǎng)殖保險的空間跨度大、時間跨度長、產品多樣化，并且定損技術性難度很大，一系列因素導致其運營成本畸高。各地本著節(jié)約的原則，僅計提8%-16%不等的管理費用率，仍導致客觀上維系難度很大。受上述幾個因素影響，使得我國漁業(yè)養(yǎng)殖保險的風險準備金相對不足，能夠提供的風險保障非常有限，制約了漁業(yè)養(yǎng)殖保險的進一步發(fā)展，而根本問題在于投入不足。
由于國家尚無明確的財政預算，多數的省、市、縣三級財政并未將漁業(yè)保險納入經常性預算，更無穩(wěn)定預算科目和預算標準。各級地方財政因缺乏國家級財政政策作指引，其漁業(yè)養(yǎng)殖保險的補貼政策多是從項目性預算列支，且標準不固定、不統(tǒng)一、不穩(wěn)定。同時，由于各級政策及執(zhí)行細則的缺失，漁業(yè)養(yǎng)殖保險還存在保障對象復雜、產品形態(tài)多樣、勘察定損困難、技術性強等諸多困難。
為此，劉漢元委員專門強調，綜合當前的形勢看，產業(yè)發(fā)展基礎、生產力發(fā)展趨勢、各地試點經驗的總結、地方政府管理經驗的積累、漁民參與度和認知度的普遍提升，都顯示出建立國家級漁業(yè)養(yǎng)殖保險補貼政策的時機已經成熟。建議涵蓋內陸淡水養(yǎng)殖、海洋漁業(yè)養(yǎng)殖兩大系統(tǒng)，依托業(yè)已開展的漁業(yè)養(yǎng)殖保險試點產品，明確補貼對象和目標。參考已經開展多年的農業(yè)保險保費補貼水平和漁業(yè)養(yǎng)殖保險試點的情況，建議國家級財政補貼標準不低于保費的30%，理想水平為30%-40%。同時，考慮到漁業(yè)養(yǎng)殖保險經營主體的多樣性，建議補貼路徑為保費直補。
他指出，在當前財力相對有限、風險管理水平相對較低的現階段，我國漁業(yè)保險的政策目標應以恢復生產為首要目標。通過保險的賠償機制，實現以保代補、以賠代貼，將普惠制的補貼轉化為針對性更強的補償制。這樣既有利于提升財政資金的使用效能，又可提高各級地方的參與度，還有利于調動和發(fā)揮漁民及各經營主體的積極性和創(chuàng)造性，共同推進漁業(yè)養(yǎng)殖保險的健康發(fā)展，繼而推進漁業(yè)生產的健康發(fā)展。
最后，劉漢元委員指出，建議國家將漁業(yè)養(yǎng)殖保險納入農業(yè)保險大災風險體系進行統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，或者將大災風險準備金打造成漁業(yè)養(yǎng)殖保險的超賠再保基金。這樣漁業(yè)養(yǎng)殖保險將獲得一個打通地區(qū)限制、產品限制和經營主體限制的重要通道，可以為漁業(yè)養(yǎng)殖保險，乃至整個農業(yè)保險體系構建一個更加完備的風險管控機制。在此基礎上，合理運用政策手段特別是財政手段，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，充分調動金融、政府、協(xié)會、養(yǎng)殖民眾等各方面的積極性，切實把漁業(yè)養(yǎng)殖保險工作做好。